La luz al final del túnel titila, quiere hacerse visible. Hipólito Mejía comenzó a iluminar el camino hacia una política social clara y precisa. El "plan de Lucha contra la Pobreza", dado a conocer el 5 de Febrero, puede ser visto como el primer eslabón de la cadena. Hay que reconocer, eso sí, la existencia de zonas oscuras y peligrosas: el clientelismo y la frustración acechan por doquier. Como la luna el documento dado a conocer tiene un lado oscuro y otro iluminado.
En la definición de política sociales podemos distinguir dos grandes momentos: 1) el diseño y 2) la gestión. Hoy podemos decir que se han dado avances importantes en el plano del primer momento. En efecto, el gobierno ha declarado que el objetivo central es disminuir la pobreza, lo cual puede lograrse "generando ingresos y empleos para los desocupados y para los que tienen sueldos y salarios de hambre" (El siglo, 6-02-2001).
EL LADO ILUMINADO DE LA PARTICIPACION. En la formulación presentada por el Presidente se han tomado en cuenta las experiencias exitosas en materia de gerencia social en América Latina.
Cada vez es más evidente que la participación de las comunidades y la articulación de redes intra e interinstitucionales son de vital importancia para la gerencia de proyectos sociales. Para Guillermo de la Rosa, director ejecutivo del Insalud "la explicitación de la necesidad de ampliar los mecanismos de participación social y de integración de la sociedad civil a la ejecución y supervisión del programa" se encuentra entre los aspectos "decididamente positivos del paquetazo social".
Ambos conceptos se encuentran en la esencia del documento leído por el presidente Mejía: "Hay que promover la participación de los pobres en la cruzada que liberará a sus hogares del círculo vicioso en que se encuentran" (El siglo, 6-02-2001).
En 1998 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) auspició un taller sobre "Programas sociales, pobreza y participación ciudadana" en Washington, en el que se analizaron experiencias de toda América Latina. Las conclusiones resultan aleccionadoras: "la participación ciudadana debidamente canalizada, genera ahorro, moviliza recursos humanos y financieros adicionales, promueve la equidad y contribuye de manera decisiva al proceso de fortalecimiento de la ciudadanía y por lo tanto del sistema democrático" ("Programas Sociales, Pobreza y Participación Ciudadana", Fernando Jarquín y Andrés Caldera, editores. BID, 2000. p. xvii de las conclusiones generales).
Las diversas experiencias exitosas de cambios en la forma de gestión de los proyectos sociales colocan el acento en la participación y la consideración de los pobres como constructores de su propio futuro. La participación es la gran exorcista del clientelismo. Es lo que impide que la gente vea los programas sociales como dádivas y lo entienda como fruto de su propio esfuerzo.
EL LADO OSCURO DE LA PARTICIPACIÓN. Cuando se habla de participación esta debe promoverse a todos los niveles, y no únicamente en el plano de la ejecución de los proyectos. Es decir, no sólo se deben consultar a los pobres y sus organizaciones para saber lo que dicen, se debe establecer con claridad cuáles son sus demandas y dar respuesta concertada a las mismas.
Un ejemplo que se tiene es la llamada "Tarjeta de Ayuda Social". Diversos sectores se han opuesto y algunos la han llamado el PEME del PRD. Según de la Rosa "La principal debilidad del programa es la Tarjeta de Ayuda Social y las limitaciones de lo referido a la Salud". Para Jorge Cela "Eso va a crear la polución de pobres, es decir habrá gente que tendrá la tarjeta por la cual se declara pobre e incompetente, por lo tanto tendrá derecho a recibir ayuda, sin embargo todo el mundo es competente y tiene capacidad, por lo que no es correcto profesionalizar a los pobres, sino ayudarlos a salir de ahí" (Hoy, 7-02-2001).
Resulta notorio que el gobierno no concertó con la diversas instituciones consultadas los aspectos relacionados con esta tarjeta. En el discurso se dice "los beneficiarios que violen el compromiso de mantener la asistencia regular de sus hijos a las escuelas públicas, perderán su derecho a usar la tarjeta" (El Siglo, 6-02-2001).
Esta no es una idea nueva. Una experiencia similar existe en Brasilia, es la denominada "Beca Escuela". Al igual que lo expresado por el presidente, para recibir la Beca Escuela se efectúan pagos mensuales a través del Banco de Brasilia "mediante la presentación de una tarjeta emitida por la coordinación del programa" (Reforma de la Política Social en América Latina: Resultados y Perspectiva. Sergio Martinic, Editor. CIDE-ILADES-IDRC-BID. p. 156).
Tal como dice el presidente en su discurso: "Los niños pobres que hoy desertan de la escuela están condenados a ser mañana tan pobres como sus padres. Si perseveran en sus estudios, apoyados responsablemente por sus madres y padres, podrán romper la cadena que transmite la pobreza de una generación a otra" (El Siglo, 6-02-2001). En Brasilia "la Beca Escuela ha influido en el aumento de los ingresos del 10% más pobres y ha conseguido retirar a los niños del mercado laboral. Se constató una disminución del 36% en el número de niños y adolescentes en situación de calle en Brasilia" (Idem. p. 157).
La oposición del director ejecutivo de Insalud a la Tarjeta es porque "estoy en contra de que la focalización llegue al nivel individual. No debemos entregar un carnet de pobre, porque no contribuye a romper con la cultura de la pobreza y se presta para el clientelismo y la marrullería (Más de un carnet por familia o por persona)". Está claro que lo que hace falta es confianza.
Las organizaciones de la sociedad civil, con justa razones, observan esta medida como peligrosa, ya que el presidente no fue claro en los mecanismos que se utilizarán para identificar a las familias beneficiarias, ni el tipo y la calidad de la participación de la comunidad en el proceso. En el caso de la Beca Escuela la selección de las familias beneficiarias se realiza en varios niveles: primero se identifican las zonas de mayor índice de pobreza. Luego una comisión formada por representantes del gobierno municipal y las comunidades procede a inscribir a las familias potenciales beneficiarias.
Para Jefrey Lizardo, experto en el tema, "existen instrumentos para la focalización utilizados ampliamente en América Latina, como son las fichas de focalización usadas para la priorización en la entrega de programas sociales a la población más necesitada, tales como la ficha CAS en Chile, y el Sistema de Identificación de Beneficiario SISBEN en Colombia". Nada nuevo hay bajo el sol, existen experiencias que pueden servir de ejemplo. Hace falta, pues, un proceso de concertación con las organizaciones de las zonas con mayores índices de pobreza, y la selección cuidadosa de quienes dirigirán el proyecto. Y este es quizás el más grave de los problemas, y el principal reto.
EL FUNDADO TEMOR DE LA SOCIEDAD CIVIL. Cuando a Hipólito se le preguntó sobre la opinión que les merecen quienes han criticado su propuesta dijo "si quieren decir lo contrario que lo digan; yo tengo que respetarlo. Si ellos están al tanto de las interioridades que sigan hablando disparates. Lo más importante es hacerlo" (El Siglo, 7-02-2001). Hipólito ha dicho una verdad del tamaño de un templo: "lo más importantes es hacerlo".
El tuétano del problema es la implementación de lo propuesto, es la forma en que se pretenden llevar a cabo esa política y esos programas sociales. Hipólito tiene la razón, pero le falta escuchar las voces de la sociedad civil. La participación de la ciudadanía es vital, necesaria y una de las principales garantía de éxito.
Uno de los grandes déficits del proyecto esbozado por Hipólito es la parte en que habla de la ley de Reforma de la Seguridad Social. Al parecer las voces de la sociedad civil no han sido escuchada en lo que se refiere a este proyecto de ley. El debate sobre el tema ha consumido interminables jornadas en el seno de todos los sectores interesado, y todavía no hay acuerdos.
El 1 de Febrero el Instituto Tecnológico de Santo Domingo, INTEC, con el auspicio de la Fundación Friederich Ebert organizó un encuentro técnico, en el que participaron más de 40 personas pertenecientes a sindicatos, organismos de cooperación, de investigación y del sector público y privado. Como se puede ver hay mucho que discutir en lo que a esta ley se refiere. Ya que los presentes hicieron las siguientes observaciones.
1. Asegurar previa la aprobación, que se cuentan con los cálculos actuariales y los estudios financieros que certifican la viabilidad de la Ley.
2. Establecer con claridad las fuentes de financiamiento y asegurar que no están comprometidas con otros programas o servicios.
3. Unificar el monto del salario mínimo de referencia en la Ley.
4. En relación con los reglamentos, establecer en la aprobación, cuando serán elaborados, como, por quienes y cuando deben estar listos, a fin de asegurar que no sean pospuestos indefinidamente y la Ley se torne inaplicable. Para fines de la elaboración de dichos reglamentos, debe abrirse la participación a diversos sectores.
5. Introducir los elementos que aseguren que la Ley tiene una perspectiva de ciudadanía, es decir, que contemple los mecanismos para que los ciudadanos y ciudadanas dominicanas como tales, puedan hacer valer sus derechos y ejercer sus responsabilidades en materia de seguridad social.
6. Modificar lo relativo al articulo que establece las sanciones en manos de la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales, por considerarlo inconstitucional, ya que solo el poder Judicial en el país puede imponer sanciones. Se recomienda además revisar la severidad de las mismas a fin de asegurar que reflejen efectivamente la gravedad de las acciones y prevengan el mal manejo de los ahorros de la población trabajadora.
7. Realizar una sesión de trabajo para el análisis exclusivo de la perspectiva de genero de la Ley, e introducir los correctivos que haga falta para asegurar la equidad.
Por otro lado, todo parece indicar que se ha suministrado información incorrecta sobre el particular. El sacerdote José Luís Alemán planteo que los fondos de pensiones no deben ser manejados por los bancos comerciales tal y como lo contempla el proyecto de ley seguridad social que cursa en el Congreso, ya que puede ocurrir algo similar al caso Boliviano en donde los bancos se declararon en quiebra, y dejaron a quienes estaban en sus planes en el aire (Hoy, 08-02-2001).
El Presidente sostuvo en su discurso que "antes que terminé este período de gobierno, más del 60% de los trabajadores estarán protegidos por un sistema de pensiones que les garantizará vivir decentemente cuando alcancen la edad de retiro" (El Siglo 6-02-2001) Según el diario Hoy, Alemán "consideró que la población no puede aspirar a pasar rápidamente de una cobertura social que está prácticamente en cero, a cubrir a una parte significativa de la población cuyos ingresos están entre los RD$1,000 ó RD$2,000 mensuales, porque sería un exceso y porque la nación no lo aguanta."
PERO, CUÁL ES EL PERO. Resulta evidente que el programa social, en términos de formulación de políticas es un paso de avance. El pero se ubica en la fase de la gestión, de la implementación, y en la calidad de la participación de la sociedad civil, así como en cuales serán los sectores de la sociedad civil que participarán.
Un buen ejemplo se tiene en el subsidio al gas propano, el cual en términos reales y efectivos no ha podido ejecutarse tal como dijo el presidente. Ya que los cupones siguen teniendo validez, Ante esa situación, el Presidente respondió que "esperen una semana, no tres o cuatro días, porque quieren que esté resuelto mañana... es una cosa normal, es que siempre hay gente desesperada" (Hoy, 8-02-2001). Las dificultades para ejecutar lo planeado resultan evidentes.
Un plan de esa naturaleza demanda de gerentes sociales con un perfil diferente al perfil político que poseen una gran parte de quienes dirigen las secretarías y los organismos relacionado con el sector. Los nuevos tiempos demandan de un gerente social con una ética diferente, mucho menos politizado que los actuales, y más volcado hacía el estudio de las experiencias innovadoras y exitosas a nivel internacional y con mayor sensibilidad hacia los problemas sociales. Buenas son las intenciones, para que los resultados sean iguales o mejores, excelente debe ser la ejecución.
* Docente del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES-BID-INTEC). El análisis necesariamente no es compartido por la institución en que labora.