Ramón Tejada Holguín/EL SIGLO
Según un grupo de académicos y estudiosos de los fenómenos sociales y políticos, las instituciones son esencialmente reglas, pautas de conducta. Uno de los ejemplos que se puede usar para ejemplificar esta visión es la circulación de vehículos a la derecha. La gente circula a la derecha, si todos respetan dicha regla, no habrá colisiones entre los vehículos. Una institución –pues- es una forma de relacionarse la gente en la cual hay comportamientos esperados. Se circula a la derecha y se rebasa por la izquierda. La importancia de las instituciones es evidente: la relaciones entre los seres humanos se hacen más fluidas, menos costosas y de menor nivel de riesgos.
Una pregunta importante es ¿por qué circular a la derecha, y no a la izquierda? Las razones de circular a la derecha y no a la izquierda tienen que ver con tradiciones y convencionalismos. En Gran Bretaña, y muchos de los países que fueron su colonia, se circula a la izquierda, y no hay evidencia de que existan mayores o menores accidentes que en los países que se circula a la derecha.
La circulación a la derecha o a la izquierda es una institución, una regla del juego que todos respetamos para no tener accidentes. No conozco estudios que sugieran que una forma de circulación sea mejor que otra, ambas normas de comportamiento para automovilistas funcionan según las características del país y la cultura. Pero es clara la necesidad de que existan, que se respeten y tengan continuidad en el tiempo.
Imagine por un momento que la decisión de guiar a la derecha o a la izquierda dependa de cada persona, el número de accidente automovilísticos irá en aumento. La gente estará sumamente nerviosa e irritable, el costo en términos psicológicos de manejar sería mucho mayor del que ya es ahora, a pesar de la existencia de reglas del juego claras. Esto aplica en el ámbito general, y particularmente el estatal. En nuestro país hay muchos accidentes porque hay gente que se cree más diestra en el manejo que las demás, confía demasiado en sus propias habilidades y quiere adaptar las normas a su visión particular y propia.
Algo similar puede estar ocurriendo en el Estado dominicano. Hay muchos hombres de probada y sobrada honestidad, y uno de ellos es el Presidente Hipólito Mejía. El Presidente ha sido acusado de excesivamente franco, efusivo y sincero. Es un hombre en sintonía con el pueblo, y le ha impreso su sello particular a la presidencia de la República.
La presidencia de la República tiene sus normas, su parafernalia institucional que debe ser respetada, es imposible dejarlas a la interpretación de cada persona que la ocupe. Una de las funciones más importante es velar por el debido uso de los bienes del Estado, lo cual incluye la contratación de gente honesta. Pero, eso no es suficiente.
Una institución lo que hace es pautar un tipo de comportamiento esperado en situaciones similares. Me explico, si dos vehículos vienen de frente, lo normal es que cada uno tome su derecha, así evitan un accidente Lo importante y necesario es crear instituciones, reglas del juego que normalicen el comportamiento de los funcionarios, que cuando un funcionario se vea en una situación determinada, el comportamiento esperado esté claramente establecido, sea este funcionario honesto o no.
INSTITUCIÓN Y PERSONALISMO. Dos ejemplos pueden ser usados para observar la carencia institucional del Estado, y los costos excesivos de confiar en la honestidad de un hombre, antes que en la idoneidad de la institución.
El lunes, el presidente del consorcio Arquitectos Civiles y Sanitarios (Arcisa), Nelson Sánchez, acusó al secretario Técnico de la Presidencia, Rafael Calderón, de maniobrar para otorgarle a la firma brasileña Odebrecht el acueducto de la Línea Noroeste. (El Siglo, 23-07-2001).
El Siglo reseñó un memorando de los asesores del Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados (INAPA) que revisaron las propuestas, Leonardo Mercedes y Julio Antonio Casals, en el cual informan al director de la institución, Roberto Rodríguez, que la oferta presentada por Arcisa es la única que dispone de diseños finales y planos ejecutivos. Sánchez sostuvo que su firma, la cual está asociada a Acipco Internacional, "es la única que incluye en sus costos la terminación de los pequeños y medianos acueductos pendientes de finalización de la zona, e incluye, además, la construcción de los alcantarillados sanitarios de Montecristi y Manzanillo" (El Siglo, 23-07-2001).
La obra –según el presidente de Arcisa- fue asignada a la firma Brasileña Odebrecht, la cual sólo presenta documentos que se refieren a la posibilidad de obtener financiamiento, mientras que su compañía cuenta con un financiamiento en firme del Florida Export Finance Corporation, garantizado por el Eximbank, y uno interino de RD$170 millones, por parte del empresariado local, el primero no incluye pagar una prima adicional de seguro por riesgo-país, que es de aproximadamente un 12.5% (El Siglo, 23-07-2001).
El secretario Técnico de la Presidencia, Rafael Calderón, defendió el proceso utilizado por el Gobierno: "Nosotros somos incapaces, en términos personales, de manipular o de maniobrar, como dice en uno de los periódicos de circulación nacional que nosotros maniobramos para que el acueducto de la Línea Noroeste se le asignara a una empresa brasileña, pero nunca hemos hecho eso" (El Siglo 25-07-2001). El Presidente Mejía negó la existencia de algún tipo de irregularidad en la asignación de las obras: "¿Qué irregularidades van a haber? Yo voy a explicar eso, eso es una responsabilidad mía, el único responsable de eso soy yo, no le echen ese muerto a más nadie, pero todavía no se ha firmado", expresó (26-07-2001).
La población puede confiar tanto en el Presidente de la República como en el secretario Técnico de la Presidencia, ambos en términos personales han dado evidencia de su seriedad y honestidad. Pero, cabe señalar que la firma Arcisa ha dicho que cumplió con los requisitos establecidos por el Estado para asignar la obra y no se le ha dado respuesta al hecho. Es necesario aclarar cuáles fueron los mecanismos institucionales utilizados para realizar la asignación, la firma disidente ha aportado pruebas y datos.
Si la gente seria puede guiar por cualquier lado, la posibilidad de accidentes aumentan. ¿Cómo saber hacia dónde piensa doblar, o por dónde va a rebasar un auto que viene de frente, cuando no sabemos si el conductor es o no un hombre honesto? Si ambos conductores son honestos, y ambos pueden doblar o rebasar por el lado que mejor le plazca, las probabilidades de accidentes se incrementan considerablemente.
INSTITUCIÓN Y CONTROLES. El Presidente Mejía creará un patronato integrado por sectores representativos de la sociedad civil y religiosa, para fiscalizar y supervisar la construcción del acueducto (El Siglo, 26-07-2001). Otro aspecto importante de la existencia de instituciones que funcionan correctamente es que reducen los costos de transacción, no sólo en el sentido económico, sino también en el sentido de uso de los recursos humanos. Cuando las instituciones funcionan, no hay que crear mecanismos especiales para vigilar los procesos.
La vigilancia desde la sociedad, si bien es necesaria, resulta costosa, ya que distrae recursos humanos que podrían estar realizando otras actividades, para dedicarlos a vigilar por el debido cumplimiento de los procesos. Hay que admitir que en sociedades como la nuestra la vigilancia debe jugar un rol educativo y de construcción de la institucionalidad. Para eso, la misma vigilancia debe basarse en normas claras y precisas.
Pero, la vigilancia por sí misma tampoco es garantía de nada. El 23 de julio el Listín Diario informó que la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones decidió remover toda la capa asfáltica de la carretera que une el municipio de Azua con las comunidades de Pueblo Viejo y La Ciénaga, la cual se encontraba en su etapa final de construcción.
El matutino informó que según el director regional de Obras Pública, Wilson Soto, la construcción de la carretera fue siempre supervisada, no sólo por Obras Públicas, sino también por grupos comunitarios que reclaman calidad en las obras: "Y poseemos el estudio de resistencia de humedad y otros detalles están disponibles, por el laboratorio de mecánica de suelo de Obras Públicas" (Listín Diario, 23-07-2001).
Levantar la capa asfáltica y rellenarla de nuevo, tendrá un costo adicional para el Estado Dominicano de 20 millones de pesos y sin embargo Soto opina que ‘‘de ninguna manera tiene nada que ver con que alguien hizo algo malo’’ (Listín Diario, 23-07-2001).
Los ejemplos reseñados indican la necesidad de establecer reglas del juego claras, que sean respetadas por todos, tanto por los serios como por los honestos, y sobre todo la necesidad de establecer sanciones para quienes falten a las reglas del juego. Este último aspecto es el que gravita sobre la posible continuidad de las irregularidades y la corrupción.
Es posible que el ingeniero o la firma de ingenieros encargados de la obra de Azua sean serios y honestos, pero provocaron que el estado gastara 20 millones de pesos extras. No sancionarlos es promover la negligencia e ineficiencia, en el mejor de los casos, y en el peor, la corrupción.
El establecimiento de sanciones para quienes no cumplan con las normas permite que se vayan creando las instituciones, ya que se establecen reglas del juego que todos los actores involucrados deben respetar. Sólo así podemos sentirnos parte de una misma sociedad, sólo así reforzamos la cohesión social que permite que un país potencialice los recursos humanos que posee, y se multipliquen los seres humanos honestos y confiables.
Cuando un automovilista no respeta las reglas se expone a un accidente, a quedar mutilado, a morir, o a una multa de parte de un policía de Amet. Desde que el macuteo se redujo, ha mejorado la seguridad para los automovilistas. El proceso es lento, porque las instituciones estables y sostenibles están estrechamente relacionadas a la cultura y tradición de cada pueblo, y los dominicanos todavía damos demasiado importancia a las relaciones primarias, a estar pegado, al enllave.
He ahí un gran reto para las organizaciones de la sociedad civil que quieren ayudar al proceso de consolidación de la democracia: participar en la construcción de instituciones democráticas, convencer de la conveniencia de medir a todos con la misma vara, para lo cual debe estar vigilante y evitar por todos los medios los efectos perversos de la impunidad, lo que contribuye a que la corrupción se expanda como la verdolaga.
29 de Julio, 2001